CPTPP và Hoạt động XDPL: Đánh giá về tính tương thích với cam kết CPTPP của các VBQPPL thực thi CPTPP

17/11/2021    9

Liên quan tới “sự tương thích với các cam kết quốc tế”, Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL không đề cập cụ thể về tiêu chí này mà chỉ yêu cầu VBQPPL bảo đảm “không cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế của Việt Nam”. Tuy nhiên, trong các điều khoản khác của Luật này liên quan tới quy trình soạn thảo, góp ý, thẩm định, thẩm tra VBQPPL, đánh giá “tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan” lại là một trong các tiêu chí bắt buộc phải có (trong hồ sơ, ý kiến góp ý, ý kiến thẩm định). Trên thực tế, hoạt động đánh giá, phân tích, tham vấn ý kiến trong quá trình soạn thảo các VBQPPL nói chung cũng đều có bước xem xét tính tương thích với các cam kết quốc tế của các quy định trong văn bản.

Đối với các VBQPPL thực thi CPTPP, trong so sánh với các thành tố khác trong “tính thống nhất” (bao gồm hợp hiến, hợp pháp, thống nhất trong hệ thống), “tính tương thích” (hiểu theo nghĩa là sự phù hợp, tương hợp, không mâu thuẫn, có thể tồn tại hài hòa đồng thời) với các cam kết cụ thể liên quan của CPTPP có thể xem là tiêu chí cốt lõi và quan trọng nhất trong đánh giá “tính thống nhất” của các văn bản này bởi mục tiêu đầu tiên và chủ yếu của việc xây dựng các văn bản này là để bảo đảm tính tương thích của pháp luật Việt Nam với các cam kết CPTPP.

Rà soát các quy định của các VBQPPL thực thi CPTPP với từng cam kết cụ thể tương ứng của CPTPP cho thấy những kết quả đáng chú ý.

Phần lớn các quy định đều bảo đảm tương thích với các cam kết CPTPP ở mức vừa đúng yêu cầu

Sự tương thích này được bảo đảm thông qua nhiều cách thức khác nhau, tùy thuộc vào tính chất của cam kết được “nội luật hóa” và bối cảnh pháp luật cụ thể liên quan:

Bảo đảm tương thích thông qua việc chuyển tải nguyên văn cam kết, không thay đổi, không chỉnh sửa

Cách thức này được sử dụng phổ biến trong các trường hợp mà cam kết CPTPP liên quan tới các con số chính xác, các chủ thể cụ thể, các yếu tố kỹ thuật không thể thay đổi. Phần lớn các quy định của Nghị định 57/2019/NĐ-CP về biểu thuế xuất nhập khẩu ưu đãi theo CPTPP (các Phụ lục), Thông tư 03/2019/TT-BCT về quy tắc xuất xứ CPTPP (đa số các điều khoản, các Phụ lục), Nghị định 95/2020/NĐ-CP về đấu thầu gói thầu CPTPP (các Phụ lục) được thiết kế theo cách thức này.

Bảo đảm tương thích thông qua việc sử dụng chính xác các nội dung cốt lõi của cam kết, chỉ điều chỉnh ở các khía cạnh kỹ thuật cho phù hợp (về ngôn ngữ văn bản, về các thủ tục trình tự)

Cách này thường được áp dụng cho các trường hợp cam kết có nội dung tương đối rõ ràng (ví dụ các thời hạn, các định mức…) nhưng việc áp dụng phải phù hợp với hiện trạng sẵn có/khả năng thực tế của Việt Nam (về cơ chế, quy trình thủ tục…). Các quy định tại các Thông tư về hạn ngạch thuế quan (Thông tư 07/2019/TT-BCT, 03/2020/TT-BCT và 04/2020/TT-BCT), Thông tư 32/2019/TT-BYT về chứng nhận CFS cho mỹ phẩm nhập khẩu, một số quy định trong Nghị định 95/2020/NĐ-CP (về quy trình đấu thầu gói thầu CPTPP)… được soạn thảo theo cách này.

Bảo đảm sự tương thích thông qua việc diễn giải lại nhưng bảo toàn đầy đủ nội dung cam kết, đồng thời kết hợp hợp lý với các quy định pháp luật nội địa liên quan

Cách thức “nội luật hóa” này được xem là phức tạp nhất, đòi hỏi người soạn thảo VBQPPL phải vừa bảo đảm các cam kết được thể hiện đúng tinh thần/mức độ yêu cầu, vừa được chuyển hóa hợp lý, kết hợp khả thi với hiện trạng pháp lý hiện hành. Trên thực tế, cách này được áp dụng chủ yếu cho các trường hợp cam kết quy tắc, ví dụ cam kết về sở hữu trí tuệ (Luật sửa đổi Luật sở hữu trí tuệ thực thi CPTPP), lao động (Bộ luật lao động), đấu thầu (một số  điều khoản của Nghị định 95/2020/NĐ-CP).

Một số quy định tương thích ở mức cao hơn yêu cầu của cam kết hoặc không sử dụng hết quyền được phép theo cam kết.

Về tính chất, cam kết CPTPP chỉ đặt ra yêu cầu tối thiểu, nước thành viên có thể lựa chọn chỉ thực hiện ở mức tối thiểu đó hoặc thực hiện ở mức cao hơn. Và như đã thấy trong kết quả rà soát ở trên, lựa chọn phổ biến của Việt Nam là thực hiện đúng ở mức cam kết. Tuy nhiên, trong một số trường hợp thích hợp, Việt Nam đã lựa chọn thực hiện “nội luật hóa” bằng các cam kết với nội dung tốt hơn, cao hơn yêu cầu của CPTPP, chưa sử dụng hoặc chỉ sử dụng một phần quyền được phép theo cam kết.

Rà soát cho thấy phần lớn các trường hợp này đều thuộc Nghị định 95/2020/NĐ-CP về đấu thầu gói thầu CPTPP.  Việc thực thi cao hơn yêu cầu cam kết trong một số các quy định của văn bản này thực hiện chủ yếu trong các tình huống sau:

Hệ thống pháp luật và thực tiễn trong nước của Việt Nam đã đủ khả năng thực hiện ở mức cao hơn cam kết

Ví dụ: Về nghĩa vụ minh bạch trong đăng tải thông tin gói thầu CPTPP:

Cam kết CPTPP (đặc biệt tại các 4.8, 6, 7 và Phụ lục 15-A Chương 15) yêu cầu Việt Nam phải tạo điều kiện để tổ chức đấu thầu qua phương tiện điện tử (gồm công bố thông tin gói thầu, các thông báo, hồ sơ mời thầu, tiếp nhận hồ sơ dự thầu) và đăng tải thông tin trên Báo Đầu thầu. Khi nội luật hóa các cam kết này, Nghị định 95/2020/NĐ-CP quy định bắt buộc phải đăng tải các thông tin liên quan lên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia (ngoại trừ nộp hồ sơ dự thầu điện tử) và trích xuất thông tin để đăng tải trên Báo Đấu thầu.

Hệ thống pháp luật hiện hành không có hoặc chưa có các cơ chế tổ chức thực thi tương thích và biện pháp kỹ thuật đủ hiệu quả để kiểm soát, nên Việt Nam chưa tận dụng hoặc chỉ tận dụng một phần các quyền được CPTPP cho phép

Ví dụ: Về phạm vi ưu đãi trong nước với các gói thầu CPTPP

Theo cam kết CPTPP (đặc biệt tại các Điều 4.6, 5.5 Phần lời văn Chương 15 và Khoản 8 phần J Phụ lục 15-A), Việt Nam được phép dành ưu đãi cho nhà thầu trong nước với tỷ lệ nhất định (40%-30% tùy giai đoạn) tổng giá trị gói thầu thuộc phạm vi điều chỉnh CPTPP toàn quốc.

Thực thi cam kết này, Nghị định 95/2020/NĐ-CP quy định quyền ưu đãi trong nước với tỷ lệ (40%-30% tùy giai đoạn) tổng giá trị gói thầu thuộc phạm vi điều chỉnh CPTPP của từng cơ quan mua sắm. Lựa chọn này có thể khiến Việt Nam bị thiệt thòi hơn, do có thể nhiều trường hợp các cơ quan mua sắm riêng lẻ có thể không dùng hết tỷ lệ ưu đãi cho nhà thầu nội địa. Mặc dù vậy, đây là giải pháp khả thi và hiệu quả nhất trong bối cảnh của Việt Nam, khi chưa có hệ thống để tính toán tổng giá trị các gói thầu CPTPP trong nước trước cũng như cơ chế cho phép trừ lùi tự động “hạn ngạch” các giá trị gói thầu được phép ưu tiên nhà thầu trong nước hàng năm.

Một số ít trường hợp quy định chưa hoàn toàn bám sát cam kết CPTPP

Kết quả rà soát cho thấy không có quy định nào trong số 11 VBQPPL được rà soát trái hoặc mâu thuẫn với cam kết CPTPP. Cũng như vậy, không có cam kết CPTPP nào có hiệu lực tại thời điểm 14/1/2019 thuộc diện phải được “nội luật hóa” do pháp luật Việt Nam không tương thích mà chưa được đưa vào các quy định tại 11 VBQPPL này.

Mặc dù vậy, có một vài trường hợp cam kết CPTPP được đưa vào pháp luật Việt Nam với nội dung hoặc hiệu lực thực thi có điều chỉnh so với cam kết CPTPP tương ứng.

Những điều chỉnh này chủ yếu theo một trong các hình thức sau đây:

Điều chỉnh về kỹ thuật so với cam kết gốc

Ví dụ: Về điều kiện chỉ định thầu gói thầu CPTPP trong trường hợp cung cấp bổ sung hàng hoá/dịch vụ không nằm trong phạm vi của gói thầu ban đầu

Cam kết CPTPP (Khoản 2.c.ii Điều 10 Chương 15) quy định một trong những điều kiện để cho phép chỉ định thầu là “(việc thay đổi nhà thầu sẽ) gây ra những bất tiện đáng kể hoặc làm tăng gấp đôi chi phí cho cơ quan mua sắm” (“would cause significant inconvenience or substantial duplication of costs for the procuring entity”).

Về vấn đề này, Nghị định 95/2020/NĐ-CP (Điều 21.2.b) quy định điều kiện “(việc thay đổi nhà thầu sẽ) làm phát sinh đáng kể chi phí cho cơ quan mua sắm”. Như vậy, so với cam kết, Nghị định đã điều chỉnh theo hướng giảm bớt mức độ của điều kiện về chi phí, và không tận dụng trường hợp “gây bất tiện đáng kể” để chỉ định thầu.

Phân tích cho thấy rất có thể sự điều chỉnh này là nhằm cân bằng giữa việc bỏ qua không tận dụng trường hợp “gây bất tiện đáng kể” (không thích hợp để áp dụng ở Việt Nam, do quy định định tính quá lớn, có thể bị lạm dụng) với điều kiện về “tăng chi phí cho cơ quan mua sắm” (giảm bớt mức độ khắt khe của điều kiện này để bù đắp cho việc bỏ đi điều kiện kia).

Điều chỉnh nhỏ về phạm vi áp dụng so với cam kết

Ví dụ: Về điều kiện xác định chỉ dẫn địa lý là tên gọi chung

Theo cam kết CPTPP (Điều 32.1c và Điều 33 Chương 18) thì tên gọi chung của hàng hóa được xác định “theo cách hiểu của người tiêu dùng trên lãnh thổ Việt Nam”. Về vấn đề này, Luật sửa đổi Luật Sở hữu trí tuệ (2019) quy định “theo nhận thức của người tiêu dùng có liên quan trên lãnh thổ Việt Nam”.

Theo cơ quan soạn thảo (Cục Sở hữu trí tuệ, Bộ Khoa học và Công nghệ) thì việc khoanh vùng ở nhóm người tiêu dùng “có liên quan” là cần thiết và phù hợp với thông lệ quốc tế, qua đó bảo đảm tính hợp lý của quy định do người tiêu dùng không liên quan (không bao giờ tiêu dùng tới sản phẩm đó) suy đoán có thể không thể biết về tên gọi chung của hàng hóa đó.

Quy định đã tương thích với cam kết nhưng chưa đủ cơ chế để bảo đảm khả năng triển khai trên thực tế

Ví dụ: Về quyền tự do liên kết (của người lao động)

Cam kết CPTPP (Điều 3.1a Chương 19) quy định nghĩa vụ của nước thành viên phải thông qua và duy trì các quy định pháp luật cũng như thực hiện các quy định pháp luật liên quan tới quyền tự do liên kết.

Với các quy định về tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp trong các Điều 5.1(c), 7, 170, 172-178, Bộ luật lao động 2019 đã bảo đảm nghĩa vụ “thông qua và duy trì” quy định pháp luật về quyền tự do liên kết của người lao động theo CPTPP. Mặc dù vậy, để các quy định này có thể hiện thực hóa, qua đó bảo đảm nghĩa vụ “thực hiện” các quy định pháp luật này theo cam kết CPTPP, Chính phủ còn cần ban hành Nghị định hướng dẫn cụ thể về các quy trình, thủ tục thành lập, hoạt động của tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp. Cho tới 9/2021, Nghị định này vẫn đang trong quá trình soạn thảo.

Một mặt, việc Nghị định hướng dẫn về vấn đề này chưa được ban hành này được đánh giá là chưa bảo đảm yêu cầu của CPTPP.

Mặt khác, trong bối cảnh pháp luật Việt Nam chưa từng có quy định về vấn đề này, và hệ thống công đoàn trước nay đang triển khai theo một cơ chế hoàn toàn khác biệt, việc thiết lập một chế định hoàn toàn mới, với rất nhiều các vấn đề xung quanh việc quản lý, thực hiện, giám sát, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan, điều chỉnh quan hệ tương tác với các chế định khác trong pháp luật về lao động… cần nhiều thời gian và rất nhiều nguồn lực (nhân lực, chuyên môn, tiền…) để triển khai. Bên cạnh đó, theo cơ quan quản lý Nhà nước về vấn đề này, cho tới hiện tại, việc chưa có quy định cụ thể về quy trình thành lập tổ chức đại diện người lao động tại doanh nghiệp chưa làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích thực tế của các chủ thể (do cho tới nay chưa có tổ chức, cá nhân nào bày tỏ ý định cụ thể về việc thành lập tổ chức đại diện của người lao động tại doanh nghiệp).

Đây có thể là lý do mà cho tới nay các đối tác CPTPP mặc dù bày tỏ quan tâm về kế hoạch thực hiện của Việt Nam liên quan tới nghĩa vụ này nhưng không đặt vấn đề quan ngại về nỗ lực thực thi cam kết của Việt Nam.

Quy định hoàn toàn tương thích với cam kết nhưng hướng dẫn thực tế có điểm chưa bám sát cam kết

Trường hợp này phát sinh với duy nhất 01 cam kết CPTPP, về đấu giá hạn ngạch nhập khẩu ô tô. Cụ thể, theo cam kết CPTPP và Thông tư 04/2020/TT-BCT (Điều 6.6) thì doanh nghiệp sẽ không bị yêu cầu phải bỏ giá tối thiểu để tham gia hay nhận phân bổ hạn ngạch nhập khẩu ô tô cũ. Tuy nhiên, trong Quy chế đấu giá hạn ngạch năm 2020 do Hội đồng đấu giá thành lập theo Thông tư này ban hành thì lại có quy định về “bước giá tối thiểu 30 triệu đồng/xe”.

Về mặt câu chữ thì “bỏ giá tối thiểu” và “bước giá tối thiểu” có thể là khác nhau (mặc dù trong cả Thông tư 04 lẫn Quy chế đấu giá 2020 đều không có định nghĩa/giải thích về các thuật ngữ này). Tuy nhiên, hai quy định này dẫn tới cùng một thực tế là các doanh nghiệp tham gia đấu giá bắt buộc phải bỏ giá thấp nhất cho 01 xe là 30 triệu đồng, do đó chưa bám sát cam kết CPTPP và quy định tại Thông tư 04/2020/TT-BCT nói trên.

Về cơ bản, có thể thấy trong phần lớn các trường hợp, sự “khác biệt” giữa VBQPPL thực thi CPTPP và cam kết liên quan đều là những điều chỉnh có chủ ý của cơ quan soạn thảo, nhằm bảo đảm tính hợp lý và khả thi của cam kết vốn có tính “ngoại lai” khi đưa vào hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện thực tế của Việt Nam. Đồng thời ở các trường hợp này, các điều chỉnh không tạo ra thay đổi nội dung cơ bản của cam kết hay làm giảm hiệu lực thực tế của cam kết liên quan.

Nguồn: Trích dẫn Báo cáo nghiên cứu “Hoạt động xây dựng pháp luật thực thi CPTPP – Đánh giá hiệu quả thực hiện và Hàm ý chính sách” – Trung tâm WTO và Hội nhập