CPTPP và Hoạt động XDPL: Đánh giá về tính minh bạch của các VBQPPL thực thi CPTPP

17/11/2021    46

Minh bạch là nguyên tắc quan trọng được nhấn mạnh trong hoạt động xây dựng VBQPPL của Việt Nam cũng như trong CPTPP. Từ góc độ nội dung, yêu cầu minh bạch đòi hỏi các quy định phải được trình bày một cách rõ ràng, cụ thể, chặt chẽ, cho phép hiểu đúng và chỉ theo một nghĩa thống nhất và duy nhất. Từ góc độ quy trình, thủ tục, yêu cầu minh bạch còn thể hiện ở việc các bước trong thủ tục phải được thiết kế chặt chẽ, có thời hạn chính xác, với các điều kiện/tiêu chí rõ ràng, cụ thể, hạn chế tối đa không gian quyết định có tính định tính của cơ quan có thẩm quyền, bảo đảm sự tuần tự, thống nhất giữa các bước với nhau.

Rà soát nội dung các quy định cụ thể tại các VBQPPL thực thi CPTPP cho thấy hầu hết các quy định đều bảo đảm các tiêu chí minh bạch cả về nội dung và quy trình, nếu có.

Mặc dù vậy, vẫn có một số ít quy định mặc dù bảo đảm đúng cam kết nhưng chưa thực sự rõ ràng để các doanh nghiệp Việt Nam có thể áp dụng thuận lợi. Các trường hợp như vậy tập trung chủ yếu trong Thông tư 03/2019/TT-BCT về quy tắc xuất xứ CPTPP, cụ thể:

Ngôn ngữ không thật sự dễ hiểu

Thông tư này nội luật hóa các cam kết tại Chương 3 về Quy tắc xuất xứ của CPTPP – một trong các Chương được đánh giá là có tính kỹ thuật, phức tạp nhất, đòi hỏi cách hiểu và áp dụng chính xác và chi tiết nhất có thể. Trên thực tế, ngoại trừ các điều khoản chung (về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng…), hầu hết các quy định khác trong Thông tư này có nội dung bám sát nguyên văn cam kết.

Một mặt điều này bảo đảm tính chính xác trong quá trình “nội luật hóa” các cam kết kỹ thuật chuyên môn sâu về quy tắc xuất xứ, từ đó bảo đảm tính tương thích của Thông tư với cam kết, giảm thiểu nguy cơ chứng nhận xuất xứ của hàng hóa xuất khẩu Việt Nam bị đối tác CPTPP từ chối do dựa trên các tiêu chí không bám sát cam kết.

Mặt khác, cách chuyển tải gần như nguyên vẹn câu chữ cam kết vào quy định pháp luật có thể gây khó khăn cho việc hiểu và áp dụng cam kết của các tổ chức, cá nhân trong nước. Ngôn ngữ cam kết CPTPP vốn đã rất phức tạp, ngôn ngữ dịch thậm chí có thể còn khó hiểu hơn nữa. Điều này dẫn tới khó khăn của doanh nghiệp trong việc hiểu đúng, chính xác về các quy định để triển khai thực hiện cho đúng.

Một số ký hiệu được sử dụng mà không có giải thích/định nghĩa cụ thể

Các Phụ lục của Thông tư 03/2019/TT-BCT quy định cụ thể quy tắc xuất xứ CPTPP của từng nhóm mặt hàng. Trong các Phụ lục này, thay vì quy định diễn giải về quy tắc xuất xứ như trong cam kết CPTPP, Thông tư sử dụng các ký hiệu ngắn gọn (CC, CTH… ), suy đoán là có ý nghĩa tương đương với các diễn giải của cam kết. Tuy nhiên, nội dung Thông tư không có phần giải thích từ ngữ để định nghĩa về phạm vi, ý nghĩa hay giá trị của các ký hiệu này (ngoại trừ một vài nội dung đề cập gián tiếp trong phần lời văn đầu Phụ lục).

Trên thực tế, với nhiều doanh nghiệp xuất khẩu, đây là các ký hiệu khá quen thuộc và đã được áp dụng tương đối thông dụng. Mặc dù vậy, đây chỉ là cách hiểu và áp dụng theo thói quen. Về mặt pháp lý, các cả các ký hiệu sử dụng trong VBQPPL đều phải được giải thích/định nghĩa rõ ràng. Rà soát cho thấy không chỉ trong Thông tư 03 này mà trong tất cả các VBQPPL liên quan tới xuất xứ có thể áp dụng cho Thông tư 03 đều chưa có giải thích chính thức nào về các ký hiệu này. 

Quy định dẫn chiếu tới các hướng dẫn, giải thích chưa bảo đảm minh bạch

Thông tư 06/2020/TT-BCT sửa đổi bổ sung Thông tư 03/2019/TT-BCT về quy tắc xuất xứ CPTPP có quy định dự tính trước tình huống các điều khoản trong Thông tư 03 có thể được giải thích, hướng dẫn thêm (theo thống nhất chung giữa các đối tác CPTPP). Theo đó (i) các giải thích, hướng dẫn về cách hiểu các quy tắc xuất xứ mà các nước CPTPP đã thống nhất sẽ là căn cứ để giải thích và áp dụng khi thực hiện Thông tư 03, và (ii) Bộ Công Thương sẽ thông báo các hướng dẫn, cách hiểu được thống nhất này cho các cơ quan, tổ chức cấp C/O và cơ quan hải quan.

Từ góc độ hiệu quả, quy định này cho phép giải quyết các vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định của Thông tư 03 trên thực tế cho doanh nghiệp ngay khi các nước CPTPP có thống nhất về vấn đề có vướng mắc liên quan (mà không phải chờ đợi quy trình sửa đổi Thông tư vốn khá dài với nhiều quy trình). Quy định cũng chỉ rõ các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải dựa vào các giải thích, hướng dẫn đã thống nhất để xử lý vướng mắc cho doanh nghiệp, giúp giải quyết nhanh các vấn đề phát sinh.

Tuy nhiên, từ góc độ pháp lý, quy định này chưa thực sự bảo đảm yêu cầu minh bạch do các doanh nghiệp không được biết đến các hướng dẫn, giải thích này để áp dụng và thực hiện tương ứng (những hướng dẫn, giải thích chỉ được thông báo cho các cơ quan Nhà nước liên quan).

Xét một cách công bằng, trong so sánh với các VBQPPL thực thi CPTPP còn lại, Thông tư 03/2019/TT-BCT là văn bản có tính kỹ thuật chuyên sâu nhất. Việc yêu cầu các quy định kỹ thuật của Thông tư này phải được thiết kế theo cách để tất cả các chủ thể áp dụng có thể hiểu và thực hiện được như các văn bản khác là không dễ dàng và không hiện thực. Hơn nữa, trong một số các trường hợp, việc diễn giải quy định của Thông tư (có nội dung tương tự cam kết) có thể cần được sự thống nhất của các đối tác CPTPP, hoặc cần vận dụng linh hoạt, do đó có thể không thích hợp để đưa minh thị vào VBQPPL.

Bản thân Bộ Công Thương, cơ quan chủ trì soạn thảo và thực hiện Thông tư 03, cũng đã nhận diện được các bất cập này. Để khắc phục, cơ quan này đã tổ chức các Hội thảo, chương trình phổ biến QTXX cho doanh nghiệp; đào tạo cho các cán bộ tại cơ quan tổ chức cấp để họ hiểu rõ quy định và hướng dẫn các doanh nghiệp khi xin cấp C/O CPTPP; biên soạn các tài liệu, xây dựng video và bài viết hướng dẫn về QTXX CPTPP. Đối với các hướng dẫn, giải thích QTXX mà được các nước CPTPP thống nhất, theo dự kiến, tương tự các FTA khác, Bộ cũng sẽ thông báo rộng rãi về các nội dung này trên website của Bộ, qua các phương tiện thông tin đại chúng và tại cơ sở cấp C/O.

Mặc dù vậy, những nỗ lực này dường như chưa đủ, đặc biệt từ góc độ minh bạch pháp lý. Trong bối cảnh Thông tư 03 buộc phải bám sát câu chữ trong Hiệp định, có lẽ cơ quan có thẩm quyền (Cục Xuất nhập khẩu, Bộ Công Thương) nên xem xét ban hành thêm các văn bản hướng dẫn bổ sung, chi tiết (ví dụ dưới dạng Công văn) để (i) diễn giải rõ hơn về các QTXX theo cam kết trong Thông tư 03, ví dụ theo từng nhóm sản phẩm có QTXX phức tạp/gây tranh cãi; (ii) cập nhật các giải thích hướng dẫn về QTXX mà các nước CPTPP thống nhất với nhau trong quá trình thực thi Hiệp định. Các văn bản hướng dẫn này ít nhất phải được công khai trên trang thông tin điện tử của Bộ Công Thương, công bố tại cơ sở cấp C/O, gửi tới VCCI và các Hiệp hội ngành nghề để thông báo rộng rãi và chính thức tới doanh nghiệp. Ngoài ra, liên quan tới các hướng dẫn, giải thích được thống nhất giữa các nước CPTPP, cần xem xét sửa đổi Thông tư khoản 3 Điều 33 Thông tư 03 (sửa đổi bởi Thông tư 06) để mở rộng diện chủ thể được thông báo không chỉ ở các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà cả VCCI và các Hiệp hội doanh nghiệp liên quan.

Nguồn: Trích dẫn Báo cáo nghiên cứu “Hoạt động xây dựng pháp luật thực thi CPTPP – Đánh giá hiệu quả thực hiện và Hàm ý chính sách” – Trung tâm WTO và Hội nhập