Đánh giá tác động

EVFTA và những thách thức với Việt Nam trong thiết lập và vận hành các thiết chế bảo đảm thực thi cam kết hiệu quả

Đàm phán Hiệp định Thương mại Việt Nam – EU, một trong những đàm phán thương mại tự do quan trọng nhất của Việt Nam hiện nay, đang đi vào những giai đoạn cuối cùng. Với tính chất là một FTA thế hệ mới, có phạm vi rộng và mức độ tự do hóa sâu, khi đi vào thực hiện, EVFTA dự kiến sẽ mang lại những tác động quan trọng đối với hoạt động kinh doanh thương mại giữa Việt Nam và EU.

Tuy nhiên, kinh nghiệm thực thi các cam kết WTO và các FTA trước đây của Việt Nam cho thấy, các lợi ích suy đoán từ một hiệp định sẽ không đương nhiên trở thành hiện thực, cũng như vậy, các quyền và nghĩa vụ theo các cam kết không tự nhiên phát huy tác dụng. Cần những nỗ lực lớn để thực thi các cam kết, hiện thực hóa các lợi ích và xử lý thách thức liên quan.

Bài viết dưới đây tập trung phân tích các thách thức trong thiết lập và vận hành các thiết chế thực thi cam kết EVFTA trong tương lai, cả từ góc độ bảo đảm các nghĩa vụ theo cam kết được triển khai đồng bộ, đầy đủ (I) lẫn từ góc độ bảo đảm tận dụng hiệu quả các quyền theo các cam kết này (II); trên cơ sở đó đưa ra các lưu ý về giải pháp mà Việt Nam cần chú ý trong quá trình này (III).

Các nội dung được đề cập trong Bài viết được xây dựng trên cơ sở rà soát các FTA mà EU ký kết với các đối tác trong thời gian gần đây (suy đoán EVFTA sẽ có nội dung gần tương tự), các thông tin về tiến triển cũng như các nội dung đàm phán EVFTA tới thời điểm hiện tại mà tác giả tập hợp được cũng như những bài học kinh nghiệm từ quá trình thực thi các cam kết WTO và FTA đã ký của Việt Nam thời gian qua.

Thách thức về thiết chế trong bảo đảm thực thi các nghĩa vụ trong EVFTA

Về mặt nguyên tắc, tương tự như trong bất kỳ đàm phán FTA nào khác, “không một vấn đề nào được thỏa thuận cho tới khi mọi vấn đề được thỏa thuận” (nothing is agreed until everything is agreed), chưa ai có thể nói chính xác về các nội dung của EVFTA vào thời điểm này, khi mà đàm phán chưa kết thúc.

Mặc dù vậy, như đã đề cập, được thống nhất là một FTA thế hệ mới, EVFTA chắc chắn sẽ có mức độ cam kết mở cửa sâu, và với diện các vấn đề được điều chỉnh đa dạng, bao trùm nhiều lĩnh vực cả thương mại và phi thương mại, cả truyền thống lẫn hiện đại. Việc thực thi các cam kết của EVFTA tại Việt Nam, vì vậy, sẽ trải rộng trên nhiều khía cạnh, liên quan tới nhiều lĩnh vực, đòi hỏi các biện pháp khác nhau, với số lượng các chủ thể liên quan lớn.

Trong bối cảnh đó, việc thiết lập và duy trì một (các) thiết chế nhằm bảo đảm thực thi đồng bộ và hiệu quả các cam kết tương lai trong EVFTA đứng trước những thách thức lớn, trong đó đặc biệt là:

-         Thách thức trong thiết lập và vận hành hiệu quả các thiết chế theo yêu cầu “cứng” của EVFTA

Trong các FTA giữa EU và đối tác ký thời gian gần đây, có thể thấy có một số thiết chế phải thiết lập trên thực tế đã được quy định cứng (về mô hình, chức năng, lộ trình..) ngay trong nội dung cam kết FTA mà EU cũng như các đối tác liên quan bắt buộc phải triển khai trong quá trình thực thi cam kết. Các thiết chế này có thể là thiết chế chung (do hai Bên thống nhất thành lập và thực hiện), cũng có thể là thiết chế riêng mà mỗi Bên tự triển khai theo yêu cầu/mô hình như trong cam kết.

Việc hình thành những tổ chức/thiết chế này, đặc biệt là những thiết chế riêng do mỗi Bên tự tổ chức, đòi hỏi những thay đổi, bổ sung về bộ máy, cơ chế vận hành, năng lực của cán bộ phụ trách…Trong điều kiện cụ thể về nhân lực, vật lực của Việt Nam, những yêu cầu này không dễ dàng thực hiện.

Hộp 1 - Ví dụ về một số thiết chế cứng bắt buộc thiết lập theo FTA EU-Singapore

-         Các Đầu mối hỏi đáp – liên lạc (Enquiries and Contact Points) theo cam kết về Minh bạch hóa tại Chương 14, Chương 4

-         Ủy ban về Thương mại (Chương 11, 17)

-         Các Ủy ban đặc biệt, hoạt động dưới Ủy ban Thương mại, bao gồm:

+ Ủy ban về các Biện pháp SPS (Chương 5, 17)

+ Ủy ban về Hải quan (chương 6, 17)

+ Ủy ban về Thương mại dịch vụ, Đầu tư và Mua sắm công (Chương 17)

-         Thách thức trong sửa đổi, điều chỉnh các thiết chế đang tồn tại theo các yêu cầu mới về thủ tục, trình tự trong các cam kết EVFTA

Trong một FTA thế hệ mới như EVFTA, bên cạnh các cam kết mang tính truyền thống về mở cửa/tiếp cận thị trường (mở cửa thị trường hàng hóa, dịch vụ), số các cam kết mang tính quy tắc (rules), có ý nghĩa ràng buộc cách hành xử chính sách của các Bên, là rất lớn, trải rộng trên nhiều lĩnh vực liên quan tới thương mại, kinh doanh.

Các cam kết về quy tắc này thường được chia thành 02 nhóm với các yêu cầu thực thi tương ứng, bao gồm: nhóm các quy tắc về nội dung (gắn với yêu cầu về ban hành/sửa đổi pháp luật nội địa khi thực thi) và nhóm các quy tắc về trình tự, thủ tục (gắn với yêu cầu sửa đổi pháp luật và thiết chế tổ chức thực thi).

Việc thực thi các cam kết có liên quan tới trình tự, thủ tục hành chính này đòi hỏi việc cùng lúc rà soát và điều chỉnh về cơ chế, trong một số trường hợp còn điều chỉnh cả bộ máy và phương thức thực hiện, trong các lĩnh vực khác nhau. Hơn thế nữa, phần lớn các cam kết dạng này đều phải thực hiện ngay khi FTA phát sinh hiệu lực hoặc trong một thời hạn rất ngắn sau đó. Điều này đặt ra thách thức lớn không chỉ về năng lực mà cả về nguồn lực thực thi đối với Việt Nam.

Hộp 2 – Ví dụ về các yêu cầu mới về trình tự, thủ tục trong theo FTA EU-Singapore

-         Chương 2: Các thủ tục cấp phép xuất, nhập khẩu

-         Chương 3: Các thủ tục minh bạch hóa và trao đổi thông tin về các biện pháp phòng vệ thương mại; các biện pháp tự vệ song phương

-         Chương 4, 5: Thủ tục đánh giá phù hợp, thủ tục thông báo, tạo thuận lợi thương mại liên quan tới áp dụng, thực thi các biện pháp TBT, SPS

-         Chương 6: Các thủ tục về hải quan, tạo thuận lợi thương mại (minh bạch, tham vấn…)

-         Chương 7: Các thủ tục mới liên quan tới bảo hộ sở hữu trí tuệ (trình tự cấp phép bảo hộ, tố tụng bảo vệ quyền, các biện pháp tại biên giới…)

-         Chương 10: Các trình tự, thủ tục trong mua sắm Chính phủ (minh bạch hóa)

-         Chương 12: Hợp tác, tham vấn lẫn nhau trong thực thi pháp luật cạnh tranh

-         Chương 13: Hợp tác trong các vấn đề lao động, phát triển bền vững, , tham vấn Chính phủ trong các vấn đề liên quan tới môi trường

-         Chương 14: Các yêu cầu minh bạch hóa trong ban hành quy định, áp dụng các thủ tục hành chính, khiếu nại/kiện

-         Chương 15, 16: Thủ tục giải quyết tranh chấp, cơ chế hòa giải liên quan tới thực thi FTA

-         Thách thức trong thiết lập cơ chế bảo đảm thực hiện đồng bộ các nghĩa vụ cụ thể theo cam kết

Một phần lớn các cam kết (cả về tiếp cận thị trường và về quy tắc) trong các FTA thế hệ mới như EVFTA đòi hỏi việc điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung pháp luật nội địa trong những lĩnh vực liên quan cho phù hợp.

Thông thường thì các Bên của FTA được chủ động lựa chọn cách thức thích hợp để triển khai các hoạt động này mà không có bất kỳ ràng buộc nào về mặt thiết chế. Mặc dù vậy, kinh nghiệm từ thực thi WTO của Việt Nam thời gian qua cho thấy, để đảm bảo việc triển khai thực thi các nghĩa vụ theo cam kết một cách đồng bộ (thống nhất về cách hiểu giữa các Bộ ngành, địa phương) và có hiệu quả (tránh trường hợp thực thi “bề mặt” – chỉ sửa đổi cho phù hợp với cam kết về hình thức trong khi không sửa đổi các quy định có liên quan, khiến cam kết không có ý nghĩa thực tiễn hoặc không thể triển khai hiệu quả).

Do đó, để thực thi hiệu quả các cam kết trong EVFTA tương lai, ít nhất là từ góc độ các nghĩa vụ bắt buộc, cần thiết phải thiết lập một cơ chế chung, thống nhất, ở cấp Chính phủ với các mục tiêu như rà soát hệ thống pháp luật, để điều chỉnh đồng bộ pháp luật, kiểm soát tiến độ, hiệu quả điều chỉnh pháp luật theo cam kết …Cách thức vận hành của thiết chế này cũng cần được thiết kế phù hợp để đảm bảo khả năng chỉ đạo thống nhất việc thực thi trên thực tế.

Thách thức về thiết chế nhằm tận dụng hiệu quả các quyền trong cam kết EVFTA

Trong khi việc thực thi các nghĩa vụ theo cam kết là yêu cầu bắt buộc và được đặt dưới áp lực phải thực thi thì việc tận dụng hiệu quả các quyền  hoàn toàn thuộc về lựa chọn của mỗi Bên cam kết.

Trên thực tế, với nguồn lực hạn hẹp của Nhà nước cũng như nhận thức còn hạn chế của cộng đồng doanh nghiệp, ở Việt Nam, câu chuyện vận dụng các quyền trong các cam kết thương mại quốc tế để bảo vệ những lợi ích hợp pháp còn ít được quan tâm. Điều này dẫn tới một thực tế là Việt Nam chưa tận dụng được đầy đủ các quyền của mình từ các cam kết này, khiến những lợi ích kỳ vọng khi đàm phán không  được hiện thực hóa, trong khi những tác động bất lợi từ các cam kết lại chưa được hạn chế tối đa.

Việc hiện thực hóa các quyền trong cam kết FTA trên thực tế không chỉ đòi hỏi những thay đổi về nhận thức hay năng lực mà còn đặt ra những thách thức đáng kể về mặt thiết chế/cơ chế:

-         Thách thức về cơ chế minh bạch hóa thông tin để có thể sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại

Theo quy định của WTO, để thực hiện được quyền yêu cầu sử dụng các biện pháp phòng vệ thương mại (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ) vốn rất có ý nghĩa trong việc bảo vệ các ngành sản xuất nội địa trước các hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc tăng trưởng thương mại đột biến gây thiệt hại, các ngành sản xuất nội địa phải có thông tin về diễn tiến nhập khẩu, khối lượng/số lượng, kim ngạch nhập khẩu, giá nhập khẩu… của hàng hóa liên quan. Trong khi đó, ở Việt Nam, những thông tin này lại là thông tin mà chỉ cơ quan hải quan có và không cho phép công chúng tiếp cận. Hệ quả là sau 8 năm gia nhập WTO, sau 10 năm kể từ ngày quyền sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại được ghi nhận trong pháp luật nội địa, ở Việt Nam mới chỉ có 03 vụ điều tra phòng vệ thương mại.

-         Thách thức về thiết chế liên quan tới các hàng rào kỹ thuật, vệ sinh dịch tễ (SPS)

Trong các cam kết WTO và FTA, để bảo vệ các mục tiêu công cộng quan trọng, Việt Nam có quyền áp đặt các hàng rào kỹ thuật, vệ sinh dịch tễ (SPS), và tương ứng là việc thiết lập các thiết chế tại biên giới nhằm kiểm soát chất lượng hàng hóa nhập khẩu theo các tiêu chuẩn TBT, SPS này.

Tuy nhiên, trên thực tế, do những hạn chế về cả về năng lực và nguồn lực, Việt Nam hầu như chưa ban hành được thêm các hàng rào TBT, SPS nào, trong khi đó việc thực thi tại biên giới nhằm kiểm soát hàng hóa nhập khẩu với các hàng rào TBT, SPS tối thiểu đã có hầu như không hiệu quả. Hàng hóa buôn lậu, có chât lượng kém vẫn nhập khẩu tràn lan, cạnh tranh không lành mạnh với hàng hóa nội địa cũng như gây ảnh hưởng đáng kể tới sản xuất, tiêu dùng trong nước.

-         Thách thức trong tư vấn, hướng dẫn, giải quyết vướng mắc trong quá trình thực thi các cam kết

Trong quá trình thực thi các cam kết, luôn xảy ra các tình huống liên quan tới việc giải thích cam kết, áp dụng cam kết, gắn trực tiếp với quyền và lợi ích của các tổ chức, cá nhân liên quan. Với một nước đang phát triển, mới hội nhập và chưa có nhiều kinh nghiệm trong thực thi các cam kết như Việt Nam, hiện tượng này càng phổ biến hơn. Mặc dù vậy, ở Việt Nam chưa có bất kỳ một đầu mối hay thiết chế nào chính thức thực hiện việc tư vấn, hướng dẫn, giải quyết vướng mắc cho các tổ chức, cá nhân (phần lớn là doanh nghiệp) trong những trường hợp như vậy.

Đề xuất giải pháp

Giải pháp để xử lý các thách thức về thiết chế này, từ đó bảo đảm và nâng cao hiệu quả thực thi EVFTA cần chú ý một số vấn đề sau đây:

-         Cần có nghiên cứu đầy đủ trên cơ sở rà soát các yêu cầu trong EVFTA cũng như thực tiễn hội nhập thời gian qua để thiết lập danh mục các vấn đề về mặt thiết chế cần được xử lý;

-         Cần có những hỗ trợ kỹ thuật từ đối tác cho Việt Nam cho các hoạt động thiết lập và vận hành các thiết chế cần thiết cho việc đảm bảo thực thi các nghĩa vụ và tận dụng hiệu quả các quyền theo cam kết EVFTA ở Việt Nam, đặc biệt là các hỗ trợ nâng cao năng lực, đóng góp kỹ thuật, thiết kế cơ chế và hỗ trợ nguồn lực xây dựng, vận hành bộ máy cho các thiết chế tương ứng;

-         Quá trình thiết kế cũng như vận hành các thiết chế liên quan cần có sự tham gia sâu của Đoàn đàm phán và các Bộ ngành liên quan, những người hiểu rõ nhất, chi tiết nhất về các yêu cầu, mục tiêu của các cam kết cụ thể liên quan;

-         Cần nhấn mạnh sự tham gia, phối hợp của khu vực tư nhân trong thiết kế và vận hành các thiết chế này nhằm đảm bảo tính khả thi, hiệu quả và kiểm soát thực tế của các thiết chế này;

-         Mỗi thiết chế cần được thiết kế phù hợp với tính chất, chức năng và đảm bảo tính khả thi trong triển khai (ví dụ thiết chế phục vụ việc kiểm soát quá trình điều chỉnh pháp luật thực thi EVFTA cần được thiết kế ở cấp Chính phủ, đủ khả năng bao quát hoạt động pháp luật của tất cả các Bộ ngành; hoặc thiết chế có chức năng làm đầu mối tư vấn, giải thích, hướng dẫn về các cam kết EVFTA phải có đủ thẩm quyền chính thức để đảm bảo hiệu lực của các tư vấn, giải thích liên quan).

Tóm lại, với tính chất là một FTA thế hệ mới, EVFTA đặt ra những thách thức lớn cho Việt Nam không chỉ trong đàm phán mà cả trong quá trình thực thi, đặc biệt là từ góc độ thiết chế. Việc chuẩn bị các yếu tố cần thiết cũng như xây dựng các tiêu chí, dự liệu các giải pháp để vượt qua các thách thức này, thực thi tốt EVFTA là điều kiện tiên quyết để Việt Nam có thể đạt được những lợi ích kỳ vọng từ FTA quan trọng này./

Nguồn: Trung tâm WTO và Hội nhập - VCCI

Các bài khác